就业不仅是深观生之时代民生之本，更是察促充分中国式现代化在“人”的维度上最直接的检验标尺。

“十五五”规划纲要首次将“促进高质量充分就业”单列一章，进高并鲜明提出“把高质量充分就业作为经济社会发展的质量优先目标”。这一表述背后，业民标志着就业工作正经历从“有没有”向“好不好”的答卷战略跃升，也是深观生之时代中国式现代化在经济腾飞中实现社会固本的逻辑延伸。

就业具有三重核心属性：
1. 宏观经济的察促充分“稳定锚”：就业稳，则社会大局稳。进高
2. 人的质量现代化的“主通道”：通过就业融入社会、创造价值、业民获得尊严。答卷
3. 民生保障网的深观生之时代“第一根绳”：就业是收入之源、消费之基、察促充分社保之支撑。进高

规划纲要从强化就业优先政策、大规模开展职业技能培训、加强就业服务和劳动者权益保障三个维度进行系统部署。本文将从这些维度切入，解码“十五五”规划促进高质量充分就业的战略路径。

2026年5月17日，安徽阜阳，大学生在招聘会上寻找适合自己的岗位。视觉中国 资料图

一、战略方位：以就业优先锚定中国式现代化

理解“十五五”就业部署，首先要厘清就业在中国式现代化中的角色。

传统观点常视就业为经济的“派生需求”，但“十五五”规划纲要给出了更高维度的回答：就业不是发展的“副产品”，而是发展的“优先项”。

“把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标”这八个字，意味着就业从“一般议题”上升为“前置议程”。制定宏观政策时，首要考量必须是：该政策对就业有何影响？

就业之所以成为战略支点，是因为它连接着三大命题：

1. 宏观经济运行的“稳定锚”

就业形势稳，社会大局才能稳；就业质量高，发展根基才牢固。
规划纲要要求构建“就业友好型发展方式”，旨在实现高质量发展与高质量充分就业的辩证统一。高质量发展必须成为就业提质扩容的过程。财政政策、货币政策、产业政策需与就业政策“同向发力”，形成“大就业”工作格局，而非让其他政策为就业“让路”。

2. 人的现代化的“主通道”

中国式现代化归根结底是人的现代化。就业是人融入社会、实现价值、获得尊严的核心途径。
从“有活干”到“好工作”，从“简单劳动”到“技能增值”，这一跃升正是人的现代化在就业维度的具体展开。高质量就业不仅提供收入，更赋予社会身份、价值实现与人生希望。规划纲要提出的“就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐”，其深层指向正是就业质量的全面提升。

3. 民生保障网的“第一根绳”

逻辑链条清晰：就业稳→收入有来源→消费有底气→内需有支撑→经济循环畅通。
若无就业，收入分配、社会保障、住房保障皆成“无源之水”。将就业置于民生保障的“第一根绳”位置，正是抓住了民生保障的“牛鼻子”。

“十五五”规划将就业纳入高质量发展与宏观调控整体框架，传递出鲜明信号：就业优先不是短期权宜之计，而是贯穿全局的战略支点。就业不是发展的“成本”，而是发展的“投资”；不是现代化的“配角”，而是“主角之一”。

二、就业优先：从战略确立到制度落地

如果说前文回答了“为什么重要”，本节则探讨“如何落地”。规划纲要第一节“强化就业优先政策”，核心在于将战略理念转化为制度安排。

1. “优先目标”：从理念到制度前置

从“十二五”的“就业优先战略”到“十五五”的“优先目标”，表述之变背后是制度之变。
* 前置性：就业不再是发展的“一般性议题”，而是“前置项”。
* 同步性：强调“使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程”，即在发展中同步实现就业扩容提质，而非先发展后就业。
* 新质生产力考量：在发展新质生产力时，必须同步考虑“人往哪里去”，确保技术发展服务于人的发展。就业影响评估不仅要问“创造多少岗位”，更要问“创造什么样的岗位”。

2. 就业影响评估：从“事后补救”到“事前把关”

“优先”需要制度支撑。规划纲要要求“健全重大政策、重大项目、重大生产力布局就业影响评估机制”。
* 转变：从政策出台后的“消防队”式灭火，转变为政策出台前的“城市规划师”式把关。
* 硬门槛：过去评价看投资、产值、税收；现在还要看：创造多少稳定就业？提升多少岗位质量？是否带来集中失业风险？

3. 宏观政策协同：从“各自为政”到“同向发力”

就业优先的关键在于合力。规划纲要要求促进财政、货币、产业、就业等政策协同发力。所有宏观政策均需与就业政策同向，形成“大就业”格局。

4. 评价体系：从“定性目标”到“定量标尺”

国务院《实施就业优先战略“十五五”规划》提出建立高质量充分就业评价体系，开展示范地区和单位创建。
* 多维衡量：不仅看就业率，还涵盖就业机会、环境、结构、人岗匹配、劳动关系等。
* 动态调整：将定性目标转化为可衡量、可追踪的定量标尺，为政策动态调整提供依据。

核心逻辑总结：就业优先正从战略理念转化为一整套制度安排，其核心在于“从事后到事前”的范式转移。

三、大规模开展职业技能培训：破解结构性就业矛盾的关键一招

就业优先解决“有没有岗位”的问题，而结构性矛盾（“有人没活干、有活没人干”）则要求解决“能不能胜任”的问题。规划纲要第二节“大规模开展职业技能培训”正是破解这一矛盾的战略部署。

1. 终身职业技能培训制度

关键词是“终身”。在技术快速迭代、AI重塑职业要求的今天，没有一项技能可终生不变。
* 核心逻辑：培训不是一次性补救，而是贯穿职业生涯全过程的制度安排，确保劳动者在技术变革中始终保有竞争力。

2. 供给体系：市场化主导

• 格局：以市场化培训为主导、行业企业自主培训为主体，发挥院校和社会化培训机构优势。
• 资金保障：统筹就业补助资金和失业保险基金，指导企业足额提取职工教育经费。
• 直达机制：推进培训补贴直达企业和参训者，实行未就业重点群体培训补贴申领制，减少中间环节，确保资金精准落地。

3. 评价认证：让技能“值钱”

• 制度完善：完善职业分类、标准和技能人才评价制度。
• 新八级工制度：在传统五级基础上，向上增设“特级技师”“首席技师”，向下补全“学徒工”，构建完整成长阶梯。
• 国家资历框架：打通技能认证与学历教育互认通道，从纵向打开空间、横向打通通道，改变“重学历轻技能”的社会认知。
• 国际对标：办好世界技能大赛，以国际标准倒逼国内体系升级。

职业技能培训正从零散“补课”走向系统“制度安排”，技能已成为中国式现代化最硬核的人力资本。

四、分类施策：精准发力重点群体

就业政策不能“一刀切”。规划纲要明确“稳定和扩大高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业”，这四类群体是就业工作的“关键变量”。

1. 高校毕业生：稳住就业“基本盘”

• 现状：2026届高校毕业生规模再创新高，压力持续增大。
• 核心矛盾：并非岗位绝对不足，而是“预期与需求的结构性错配”。毕业生倾向中心城市、体制内和高薪行业，而大量岗位在基层、中小城市及制造业。
• 对策：引导调整预期，拓宽职业选择；通过政策激励让优质岗位向基层延伸，促进人才合理流动。

2. 农民工：稳住就业“压舱石”

• 地位：我国产业工人主体，就业大局最大变量。
• 挑战：流动性强、技能参差不齐，易受经济波动冲击。
• 对策：巩固东西部劳务协作，加力实施以工代赈。在保持劳动力市场灵活性的同时，通过技能培训、权益保障和公共服务覆盖，让农民工在流动中沉淀，获得稳定、高质量的就业，助力城乡融合与共同富裕。

3. 退役军人：稳住就业“特殊群体”

• 价值：具备纪律性、执行力和团队精神，是劳动力市场稀缺资源。
• 对策：做好接收安置和跨省异地培训，让“最可爱的人”在地方同样受到尊重与保障。这既是道义责任，也是人力资源优化配置。

4. 困难群体：守住就业“底线”

• 红线：“确保零就业家庭至少一人实现就业”。
• 意义：零就业家庭长期无收入不仅导致经济困境，更可能引发社会疏离和代际贫困。
• 手段：通过技能培训、岗位推荐、公益性岗位安置等组合拳，帮助困难群体重获通过劳动改变命运的能力。

稳住了这四类人，就稳住了就业大局的基本盘。

五、主动应对：以确定性拥抱不确定性

就业政策需具备前瞻性，为未来不确定性做好准备。规划纲要要求“综合应对外部环境变化和人工智能等新技术发展对就业的影响”。

1. 积极应对外部环境不确定性

百年变局加速演进，地缘政治博弈加剧，全球增长动能不足。外贸、航运、制造等外向型行业首当其冲。
* 策略：从被动防御转向主动应对。在冲击到来前做好预案、储备政策工具，确保一旦出现规模性失业风险，能迅速响应、精准施策。

2. 主动应对人工智能的冲击与机遇

AI正从替代“手脚”走向替代“头脑”，白领岗位（法律、金融、医疗、编程等）面临重塑。
* 政策部署：
* 宏观调控：将“适应人工智能发展促进就业创业”列入优先导向。
* 行动路径：深入实施“人工智能+”行动，推动应用场景创新和技术成果转化，探索人机协同新型工作形态，强化AI的就业创造效应。
* 赋能服务：利用AI优化就业政策和就业服务。
* 专项行动：部署“适应人工智能发展促就业行动”，涵盖人工智能就业创造计划、传统领域潜能挖掘计划、劳动者转型转岗支持计划，形成“增量创造—存量挖潜—转型支持”完整链条。

• 核心观点：技术进步最终会创造更多岗位，但转型伴随阵痛。关键在于“如何完成过渡”。需同步做好转岗培训、就业服务和社会保障，让劳动者在变化中获得帮助。

3. 健全风险预警体系

规划纲要提出“健全就业失业统计监测和风险预警体系，完善规模性失业风险防范化解机制”。
从监测到预警，再到防范化解，构筑起完整的就业安全网，确保在外部冲击和结构性变革中，就业大局始终稳定。

六、权益保障：让劳动者安心

规划纲要第三节“加强就业服务和劳动者权益保障”，体现了就业政策的温度。有了岗位和技能，还需让劳动者工作得安心、有尊严。

1. 新就业形态保障：填补制度空白

平台经济催生了网约车司机、外卖骑手、快递员、主播等新职业，吸纳大量劳动力，但权益保障长期处于“灰色地带”。
* 对策：健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度，推动平台企业公平制定劳动规则、依法合规用工。
* 趋势：算法透明化、规则公平化、社保可及化正成为平台用工新标准。

2. 劳动标准与协商协调：让劳动者有尊严

• 劳动标准：工时、工资、安全卫生是权益底线。面对新就业形态，需建立动态调整机制，解决“标准滞后于形态”的挑战（如网约车工时计算、骑手安全保障等）。
• 协商协调机制：完善工会、职代会等渠道，让劳动者在利益博弈中有“话语权”。从“对抗”走向“对话”，从“被动接受”走向“主动参与”。

3. 执法监管：让违法者付出代价

有效治理就业歧视、欠薪欠保、违法裁员等行为。
* 手段：完善法规、强化监察、提高违法成本。
* 目的：确保每一次侵权得到法律回应，营造公平有序的就业环境。

4. 风险预警：守住底线

再次强调“健全就业失业统计监测和风险预警体系”。这是就业政策的“最后一道防线”，确保在冲击面前有托底保障。

七、就业答卷：写在中国式现代化的新航程上

就业优先不是口号，而是需要制度“落地”。

国务院已印发《实施就业优先战略“十五五”规划》，明确了城镇新增就业、城镇调查失业率、技能人才占比等10项主要指标，并细化政策举措。

从目标设定到监测预警，再到风险防范，形成了“事前评估—事中跟踪—事后托底”的全链条闭环。制度保障的核心在于闭环：
* 有了目标，要有评估；
* 有了政策，要有协同；
* 有了部署，要有监测；
* 有了风险，要有预警。

唯有如此，“优先”二字才不会流于空谈。

就业是最大的民生工程、民心工程、根基工程。
从“有没有”到“好不好”，从“规模扩张”到“质量并重”，促进高质量充分就业，不仅是一份民生答卷，更是中国式现代化“以人民为中心”的生动注脚。

当每一个劳动者都能通过勤奋劳动实现自身发展、获得尊严生活，当每一次技能提升都能获得制度性认可和价值回报，当每一份劳动都能在公平环境中得到尊重和保障——中国式现代化就有了最深厚、最持久的力量源泉。

这份答卷，正写在中国式现代化的新航程之上。

（作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）